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安全生產法修改 :強化安全第一的發展理念

作者:中國人大雜志  來源:中國人大雜志 
評論:  更新日期:2014年05月20日

 生命最寶貴,安全大過天。為切實保障人民群眾生命安全,我國安全生產領域的基本法律——安全生產法將首次進行修改。2 25 日,安全生產法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第七次會議初次審議。

    此舉意味著,施行已近12 年、廣受社會矚目的安全生產法,其修改工作已正式進入全國人大常委會的修法程序。這也是2014 年全國人大常委會首個審議的法律草案。

  受國務院委托,國家安監總局局長楊棟梁在會議上作了關于安全生產法修正案草案的說明。楊棟梁指出,此次修法突出事故隱患排查治理和事前預防,重點從強化落實企業主體責任、政府監管、問責懲處等三個方面對安全生產法進行了修改完善。此外,草案還對相關行政審批項目作了調整。 

    針對安全生產法的許多規定已經不適應現實的情況,全國人大代表曾經多次提出議案或建議,要求修改安全生產法,從制度上解決安全生產投入缺乏法律保障、安全生產技術水平低、責任不落實、監管不到位、措施不適應等方面問題。

    全國人大常委會委員們的審議表達了對此次修法的期望。“修法理念要契合十八屆三中全會提出的全面深化安全生產管理體制改革的精神,同時要符合安全生產的內在客觀規律。”

   “安全生產是企業自覺做出來的,不是政府管出來的。”

   “要力求通過這次修法進一步完善安全生產基本法律制度,使制度具有可操作性、規范性,能夠著眼于源頭治本、防患于未然,通過完善法治來遏制重特大安全事故的發生,而不僅僅是‘重典治亂’。”柳斌杰、梁勝利、張興凱、任茂東等多位委員在審議時強調。

修改安全生產法已成必要

   “這次修改安全生產法的背景,和十多年以前制定時是大不一樣了。十年以前,那個時候要追求發展,GDP 非常重要,所以法律對于安全方面作了許多規定,但是沒有提到非常高的高度來認識它。十年以后,現在面臨的挑戰多了,生產的規模越來越大,安全的問題也更多出現。按理說發展了對安全生產有更好的支持,但是現在安全問題還是在不斷發生。”2 27 日,在十二屆全國人大常委會第七次會議分組審議安全生產法修正案草案時,黃伯云委員指出。

    正如黃伯云所言,作為安全生產領域的基本法律,現行的安全生產法自2002 年制定以來已施行近12 年。12 年間,經濟社會形勢和環境發生很大變化,修改安全生產法已成必要。

    2005 年全國人大常委會專門組織了安全生產法執法檢查,當時5 位副委員長帶隊,到10 個省區進行檢查。這次檢查,對進一步推進安全生產法實施,完善相關法律制度,推進依法治理發揮了至關重要作用。而且執法檢查也提出了對安全生產法修改的建議。

   十二屆全國人大常委會立法規劃將安全生產法修改列入第一類項目并明確由全國人大財經委負責聯系審議。此次提交審議的安全生產法修正案草案由國務院法制辦會同國家安監總局等部門擬訂。今年1 15 日,修正案草案已經國務院第36 次常務會議討論通過。去年12 月全國人大財經委召開立法工作聯系會議,聽取國家安監總局關于安全生產法修改情況的匯報。1 月中旬,全國人大財經委派出調研組赴山西、陜西兩省,聽取地方人大、政府及有關部門、企業、職工、專業技術服務機構和專家學者對修改安全生產法的意見。1 26 日,全國人大財經委召開全體會議,就安全生產法修正案草案列入常委會會議議程問題進行審議。

  安全生產法12 年喜與憂

   12 年來,安全生產法在預防和減少事故、保障人民群眾生命財產安全方面發揮重要作用。2013 1 17 日,時任國務院副總理、國務院安全生產委員會

主任的張德江在出席全國安全生產電視電話會議時指出,全國安全生產形勢呈現出“三個大幅下降、一個明顯提升”的特點 :事故總量大幅下降,重特大事故大幅下降,主要相對指標大幅下降;安全生產整體水平明顯提升。“要堅持依法治理,夯實安全基礎,減少事故總量,堅持遏制重特大事故,為全面建成小康社會創造良好的安全生產環境。”

   國家安監總局新聞發言人黃毅用一連串數字有力印證了這一點。“剛剛過去的2013 年,全國安全生產形勢繼續保持穩定好轉,實現了事故總量、重特大事故、主要相對指標‘三個繼續下降’的目標。”黃毅告訴記者,去年一年,全國事故總量減少27700 多起,同比下降8.2%。事故死亡人數減少2549 人,同比下降3.5%

   2 25 日,國家安監總局局長楊棟梁向全國人大常委會會議作草案說明時強調,目前,生產安全事故還處于易發多發的高峰期,特別是重特大事故尚未得到有效遏制,安全生產的各個方面亟待進一步加強。

   “形勢依然嚴峻。”在談到當前安全生產形勢時,黃毅也向記者強調了“重特大事故還沒有得到根本遏制”這一點。黃毅介紹,2013 年全國重特大事故發生49 起,其中特別重大事故4 起,平均一周發生一起重大以上事故,當前制約安全生產的一些深層次問題還沒有得到根本解決,一些重點行業領域安全生產事故總量還比較大。有效遏制重特大事故“仍然是我們工作的重點或者說工作任務”。

   黃毅談到去年發生的吉林德惠“6·3特大火災,121 人喪生。之后又發生的山東青島中石化黃濰輸油管線“11·22特別重大泄漏爆炸事故,造成重大人員傷亡和財產損失。“這些都暴露出一些地方和企業安全發展的意識還不牢靠,安全第一的思想還沒有真正確立起來。在安全管理上存在很多漏洞、安全隱患還比較多,而且許多重大隱患還沒有得到根本消除,在應急處置上也存在一些漏洞和問題。”

  遏制事故頻發成修法新使命

   安全生產事故頻發,警鐘頻響。痛定思痛,到底要怎樣才能避免慘劇再次發生?修法又將擔當怎樣的使命與責任?

   “深化安全生產管理體制改革,建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系,遏制重特大安全事故。”這是黨的十八屆三中全會決定對安全生產工作提出的明

確要求。以習近平同志為總書記的新一屆黨中央高度重視安全生產工作。

   2013 5 月和6 月,吉林、貴州等地和中儲糧等企業發生重特大安全生產事故后,習近平總書記兩次主持召開中央政治局常委會會議,發表重要講話。“11·22中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故發生后,習近平總書記專程前往青島并發表重要講話,對安全生產工作提出新的要求。

   習近平指出,“要始終把人民生命安全放在首位”,“發展絕不能以犧牲人的生命為代價,這必須作為一條不可逾越的紅線”,深刻闡明了安全生產工作的極端重要性。習近平特別強調,安全生產工作必須堅持建立“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的責任體系,各級黨委和政府要增強責任意識,落實安全生產負責制,落實行業主管部門直接監管,安全監管部門綜合監管,地方政府屬地監管。堅持管行業必須管安全,管業務必須管安全,管生產經營必須管安全。習近平指出,要加大安全生產指標考核權重,實行安全生產和重大安全生產事故風險“一票否決”。

   黃毅指出,“這不僅需要我們在今年工作中進一步加以改進,鞏固發展安全生產的好勢頭。也迫切需要通過推動修法來完善制度,強化安全生產依法治理。”

   “血的教訓不能再用血的代價去印證。”國家安監總局政策法規司副司長鄔燕云強調,對安全生產事故責任人作出嚴肅處理, 固然起到了相當的警示和震懾作用。然而強化問責、嚴肅事故責任追究, 并非安全生產管理的首要。

   鄔燕云告訴記者,此次修法希望能夠完善強化事前預防的一些制度性安排,通過完善法治來遏制重特大安全事故的發生。對物的危險狀態、人的不安全行為、管理上的缺陷等各種不安全隱患, 如果能及時發現和整改, 就能避免慘劇的一再重復發生。

   鄔燕云說,事前預防, 需要擺正安全與發展的關系, 把好安全準入關, 絕不能因招商引資而“招”來隱患、“引”發事故 ;需要落實企業責任, 排查治理隱患,

建立安全生產責任制, 保證安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位;需要強化政府監管, 關口前移, 對企業生產安全狀況明察暗訪, 保持高壓態勢。“這些都已在草案初審稿并將在之后的法律修改中充分體現出來。”

  修法積極回應百姓安全訴求

   人命關天,用來形容安全生產工作最恰當不過。石油輸油管道爆炸、時有發生的煤礦爆炸、煙花爆竹廠爆炸……一件件觸目驚心的重特大事故,嚴重危害人民群眾生命和財產安全。

   安 全 生 產,法 治 是 根 基,要 筑 牢安全生產法治根基。“讓安全與生產經營如影隨形,讓法律制度更具可操作性。”——全國人大常委會委員們在審議時都不約而同表達了這樣的共識。

   多位委員在審議時強調,安全生產問題事關民生。近年來, 我國安全生產形勢持續穩定好轉, 但與此同時, 事故總量仍然較大, 重特大事故尚未得到有效遏制。去年發生的吉林德惠特大火災爆炸事故和山東青島中石化輸油管道泄漏爆炸事故舉國高度關注。在這一背景下,安全生產法修正案草案進入人大修法程序正是對百姓安全訴求的積極回應。同時,此次修法的思路突出隱患排查治理、預防事故, 也契合了安全生產“呵護生命”的核心要義。

   此番修改,能否“重典治亂”、遏制重特大安全事故發生,修法如何筑牢安全生產法治根基,成為全國人大常委會委員們熱議的焦點。

   委員們在審議時還提出了進一步完善法律的建議。多位委員指出,安全生產,人命關天。再嚴厲的追責也無法挽回逝去的生命。遏制事故, 不能只靠事后“從嚴重處”。用事故教訓推動安全生產, 應該成為此次安全生產法修改的重要思路。將事故暴露出的問題總結梳理, 上升為法律, 讓經驗教訓成為日后企業生產經營

的安全法則和政府監管的行動指南。

  凝聚各方共識 提升修法質量

   提高立法質量是加強和改進立法工作的重中之重,根本途徑在于推進科學立法、民主立法。這是張德江委員長對于立法工作提出的明確要求。3 9日,張德江委員長在向十二屆全國人大二次會議作全國人大常委會工作報告時再次強調指出,“立法質量直接關系到法治的質量。越是強調依法治國,越是要注重提高立法質量。” 

   全國人大常委會組成人員在審議時,在充分肯定安全生產法修正案草案的同時,也提出了安全生產法修法進一步完善的建議,指出應使立法理念和具體條款設計更貼合時代要求、回應民生期待。從而通過修法使法律更具可操作性,更著眼于從源頭治本。

   “安全生產法的定位、作用、范圍應該清晰明確,簡單明了,明確工作原則,便于執行。”馮長根、張興凱、張鳴起、王明雯等多位委員指出,應在立法宗旨里增加關于“堅持安全發展理念,實施安全發展戰略”的內容。“因為這既是我們這些年搞安全生產實踐經驗的總結,也是從許多血的教訓中得來。”

   對于企業主體責任落實,吳恒委員認為,對于企業內部機構以及人員配備,一把手、法人代表是有決定權的,建議在法律里進一步明確安全事故責任人是單位法人或者機構主要負責人,只有這樣才能使他們知道要經營企業必須把安全生產放在第一位。有了這個意識,相應的機構、人員的配備,以及對法規、標準、規范的執行,才會自覺。

   而對于強化政府監管,柳斌杰、張興凱等委員指出,修法應理順安全生產的管理體制。莫文秀委員則建議,在總則中增加內容,體現“強化安全生產意識,建

立健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的安全生產責任體系,實行安全和重大安全生產事故風險‘一票否決’”的精神。

   在政府監管方面,與會人員還關注了對于鄉鎮政府安全監管職責的規定。買買提明·牙生委員說,農村安全生產監管相對薄弱,應該進一步得到強化,同時鄉鎮政府的監管職責,也應該得到強化。

   強化問責,加大懲戒力度也是與會人員普遍關注的問題。莫文秀委員說,從司法的實踐看,近幾年各類責任事故屢禁不止的一個重要原因,就是對危害安全生產秩序的違法犯罪者打擊不力,輕刑化的問題比較突出。建議修正案草案增加“在安全生產執法中建立健全行政執法與刑事追究銜接機制”的內容,行政追責、經濟處罰和刑事追究并重,使危害安全生產秩序的違法犯罪分子受到應有的懲罰。

   尹中卿委員認為,應該增加民事法律責任,安全生產事故的賠償責任應該是民事賠償追償,受害人可以向人民法院訴請追償,甚至出事故后出動消防車、救護車的費用也應由造成事故的企業承擔,而不是由政府兜底。

   新的一年承載新的希望。本次安全生產法“首修”,還引起各界廣泛關注和熱議。社會公眾對于安全生產法的修改不僅倍感振奮、高度認同、也充滿期待。我們樂見,已進入人大立法程序的安全生產法修改工作,將不斷加快修法步伐,并積極回應百姓安全訴求、凝聚各方共識,完善“落實企業責任、強化政府監管、加大懲戒力度、適應政府職能轉變調整行政審批”等各方面修改重點,用最嚴格的安全生產法治來守護百姓安全。

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